ILLEGITTIMITÀ DELLA COPERTURA ASSICURATIVA DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA, CON ONERI A CARICO DELL’ENTE, ANCHE QUALORA SI TRATTI DI UNA SPA, INTERAMENTE PARTECIPATA DALLA REGIONE
ESSA COMPORTA, INFATTI, UNA TRASLAZIONE TOTALE DEL RISCHIO DERIVANTE DALLO SVOLGIMENTO DELL'ATTIVITÀ AMMINISTRATIVA DAL COMPLESSO SOGGETTIVO AMMINISTRATORE-AMMINISTRAZIONE (AL CUI INTERNO IL CRITERIO DELLA COLPA GRAVE GIÀ OPERA LA RELATIVA DISTRIBUZIONE DEL RISCHIO, DOVENDOSI MANDARE ESENTI DA RESPONSABILITÀ PERSONALI I SOGGETTI CHE ABBIANO POSTO IN ESSERE CONDOTTE DANNOSE AL DI SOTTO DI TALE SOGLIA D'IMPUTAZIONE SOGGETTIVA) VERSO LA SOLA AMMINISTRAZIONE DANNEGGIATA, CON GRAVI CONSEGUENZE SUL SISTEMA DELLA RESPONSABILITÀ AMMINISTRATIVA, QUALI DEVONO CONSIDERARSI L'ESENZIONE DA RESPONSABILITÀ DEL DIPENDENTE, LA VANIFICAZIONE DELL'AZIONE E DEL GIUDIZIO DI RESPONSABILITÀ INNANZI ALLA CORTE DEI CONTI.
Al riguardo le Sezioni Riunite, con la sentenza n. 707-A del 5.4.1991, avevano esplicitato il limite di assicurabilità individuandolo nel divieto di assumere a proprio carico rischi non propri, così come invece avverrebbe nel caso di assicurazione del danno erariale ove la polizza sia assunta a carico dell’ente, il quale diventa in tal modo creditore di se stesso. Analogamente le medesime Sezioni Riunite hanno ribadito l'illiceità giuridica di coperture assicurative estese a rischi dipendenti da colpa grave imputabile agli amministratori assicurati, quale fatto causativo del danno.
La giurisprudenza delle Sezioni Regionali si è più volte assestata su tale orientamento, così confermando che la copertura assicurativa anche dei danni erariali che amministratori o dipendenti dell’ente potrebbero essere chiamati a risarcire in conseguenza della loro responsabilità amministrativa o contabile nei confronti dell’ente stesso o di altri enti pubblici, con oneri a carico dell’ente medesimo, non è legittima, con conseguenze di danno erariale per l’importo dei relativi premi di polizza posti a carico del bilancio dell’ente (cfr. Sezione Friuli Venezia Giulia n. 489/EL/00 del 19.10.2000, n. 200/EL/01 del 23.5.2001, n. 60/EL/03 del 5.2.2003 e n. 423/EL/03 del 25.9.2003, confermata in appello dalla Sez. III sent. n. 509/2004 del 7.7.2004; Sezione Umbria n. 553/02 del 10.12.2002; Sezione Lombardia n°942/2002 del 9 maggio 2002;Sezione Emilia-Romagna n°895/2006; Sezione Sicilia n°734 del 4 marzo 2008 e, da ultimo, Sez. Emilia Romagna n. 319 del 7.7.2011; II Centr. App. n. 127 del 3.3.2011).
Questa Sezione non ha motivo di discostarsi da tale consolidato orientamento, che anzi condivide pienamente.
Perfettamente consono appare, infatti il riferimento alla disciplina del mandato, che da sempre costituisce la ragione, nella giurisprudenza della Corte, ma anche il limite della copertura assicurativa degli amministratori e dipendenti pubblici con oneri a carico dell’ente, così che tutto ciò che travalica i limiti interni del mandato stesso, come nel caso di conflitto di interessi, non può neanche essere oggetto di copertura assicurativa con onere a carico dell’ente medesimo.
A ciò si aggiunga che, il Collegio non ritiene sussistente alcuna norma di legge che autorizzi la stipulazione di polizze assicurative per la responsabilità amministrativa.
Altre conferme sono rinvenibili nella stessa contrattazione collettiva. L'esclusione dell'assunzione degli oneri assicurativi in capo all'ente per i fatti commessi con dolo o colpa grave fu già oggetto di un accordo sottoscritto tra ARAN e OO.SS. in data 2 giugno 1995; molti esempi si rinvengono nella contrattazione collettiva della dirigenza negli enti pubblici non economici, nelle università e nelle aziende e amministrazioni autonome degli anni 1996/1997. Con riferimento agli enti locali basti in proposito il richiamo all'art. 7 CCNL 27/2/1997 della Dirigenza degli Enti Locali, che prevedeva che gli enti assumessero iniziative per coperture assicurative della responsabilità civile dei dirigenti, ivi compreso il patrocinio legale, salvo le ipotesi di dolo e colpa grave (così egualmente disponeva l'art.38 del CCNL dei Dirigenti degli Enti Locali 1998/2001).
Viene, quindi, a cadere l’impostazione difensiva che individua nell’entrata in vigore della legge il discrimen temporale per la sanzione di illiceità del contratto di assicurazione de quo.
Come si è già detto, già da tempo la giurisprudenza e la dottrina sostenevano l’illiceità del contratto di assicurazione stipulato da un ente pubblico per la copertura della responsabilità amministrativa dei propri funzionari.
Con l'articolo 3 comma 59 della legge 24 dicembre 2007 n 244 il legislatore ha poi sancito addirittura la nullità del " contratto di assicurazione con il quale un ente pubblico assicuri propri amministratori per i rischi derivanti dall'espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti la responsabilità' per danni cagionati allo Stato o a enti pubblici e la responsabilità contabile", e sanziona l'amministratore che stipula il contratto ed il beneficiario della copertura assicurativa con il pagamento " a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l'ammontare dei premi complessivamente stabiliti nel contratto medesimo". La stessa sez. II centrale di appello con la sentenza n.127/2011, con riferimento a delibere degli anni 1998/1999, afferma che già a quell'epoca era perfettamente desumibile tale divieto.
Sempre con riguardo al divieto di “assunzione da parte dell’Ente locale dell’onere della tutela assicurativa dei propri amministratori e dipendenti relativamente alla responsabilità amministrativo-contabile per danno erariale”, la III Sez. Centrale sent. 108/2010, afferma che per quanto attiene …”al profilo dell’inesistenza, al momento della stipula delle polizze, di un espresso divieto di legge che, secondo parte appellante sarebbe stato introdotto nell’ordinamento solo dall’art. 3, comma 59 della legge 24 dicembre 2007 n. 244, il Collegio ribadisce innanzitutto, ed in conformità di un indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato sulla base dei principi posti dalle Sezioni Riunite con sentenza n. 707 del 5 aprile 1991, che il pagamento da parte di un Ente locale dei premi assicurativi per polizze stipulate a favore dei dipendenti ed amministratori a copertura delle conseguenze derivanti da sentenze di condanna della Corte dei conti che discendano da illeciti amministrativi posti in essere dagli stessi nei confronti dell’Ente medesimo costituisce danno per l’erario, in quanto privo di sinallagma per la P.A. e non rispondente ad alcun pubblico interesse (da ultimo, nel contesto di una giurisprudenza consolidata, Sez. Giur. Sicilia, 4 marzo 2008 n. 734). Ciò posto, ricorda il Collegio che la norma richiamata dall’appellante ha disposto la nullità dei contratti di assicurazione con cui un ente pubblico assicuri i propri amministratori per i rischi derivanti dall’espletamento dei compiti istituzionali connessi con la carica e riguardanti anche la responsabilità contabile, stabilendo, inoltre, che i contratti in corso cessino di avere efficacia alla data del 30 giugno 2008 e che sia l’amministratore il quale ponga in essere o proroghi tali contratti sia il beneficiario della copertura assicurativa siano tenuti al rimborso, a titolo di danno erariale, di una somma pari a dieci volte l’ammontare dei premi complessivamente stabiliti nelle polizze in questione. Dall’esame testuale della norma stessa, emerge non già una funzione innovativa volta ad introdurre nell’ordinamento un divieto inesistente prima della sue entrata in vigore, bensì – come ha correttamente riconosciuto la più recente giurisprudenza (Sez. giur. Sicilia, n. 734 cit.) cui il Collegio ritiene di dover aderire – una valenza ricognitiva di un divieto già insito nel sistema e consacrato dalla costante ed uniforme giurisprudenza e una valenza sanzionatoria (valevole ovviamente per le fattispecie realizzatesi solo dopo la entrata in vigore della norma) che colpisce sia gli autori dell’illecito che i beneficiari.”.
Ora, senza addentrarsi sulla natura del vizio che affligge i contratti stipulati prima dell’avvento della norma richiamata, giova sottolineare che essi violano il disposto dell’art. 28 della Costituzione, nonché il successivo art. 97, i quali sanciscono rispettivamente la responsabilità diretta dei funzionari e dipendenti dello Stato nonché la necessità di amministrare la Pubblica Amministrazione secondo criteri di buon andamento; principi che devono costituire la guida dei dipendenti e amministratori pubblici. La richiamata traslazione del rischio della responsabilità amministrativa dal dipendente all’ente deve ritenersi in contrasto con tali principi, tanto più che la polizza (recte:le polizze) stipulata addirittura rende esente il funzionario da comportamenti gravemente colposi. Pertanto deve ritenersi, per le ricordate considerazioni, che il comportamento contestato al convenuto sia del tutto illegittimo. Che, poi, la norma abbia statuito la vigenza dei contratti stipulati prima della sua entrata in vigore e fino alla scadenza riguarda il diverso piano della conservazione, a fini esclusivamente privatistici e contrattuali, dei negozi in essere anche al fine di evitare un sicuro contenzioso da parte delle imprese di assicurazioni; ma ciò non impinge, certamente, sulla sicura responsabilità per danno erariale connesso al pagamento del premio.
a cura di Sonia Lazzini
Nessun commento:
Posta un commento